Узагальнення практики розгляду Київським окружним адміністративним судом справ за участю органів державної контрольно-ревізійної служби

На виконання плану роботи Київського окружного адміністративного суду на ІІ півріччя 2011 року проведено узагальнення практики розгляду справ зі спорів з приводу публічної фінансової політики, зокрема, спорів за участю контрольно – ревізійної служби.

Об'єктом дослідження були судові рішення Київського окружного адміністративного суду у справах за участю контрольно – ревізійної служби, які розглянуті у 2010 році та у січні – вересні 2011 року.

Відповідно до Конституції України (статті 6, 126, 129) державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову. Її органи реалізують свої повноваження у встановлених Конституцією України межах і відповідно до законів України, що означає самостійне виконання кожним органом державної влади своїх функцій і повноважень.

Слід врахувати також, що в засадах державної політики України в галузі прав людини, які затверджені постановою Верховної Ради України 17.06.1999 № 757-ХІV, міститься положення: “Визнання обмеженості свободи держави, її органів і посадових осіб відповідно до принципу, згідно з яким дозволено лише те, що прямо передбачається законом”.

Статус державної контрольно-ревізійної служби в Україні, її функції та правові основи діяльності визначені Законом України від 26.01.1993
№ 2939-XII “Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні”.

Головним завданням державної контрольно-ревізійної служби є здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяття зобов'язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності в міністерствах та інших органах виконавчої влади, в державних фондах, у бюджетних установах і у суб'єктів господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах і в організаціях, які отримують (отримували в періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів та державних фондів або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно, виконанням місцевих бюджетів, розроблення пропозицій щодо усунення виявлених недоліків і порушень та запобігання їм у подальшому (стаття 2 Закону).

Органи державної контрольно-ревізійної служби України здійснюють контроль за:

1) цільовим та ефективним використанням коштів державного бюджету та місцевих бюджетів;

2) цільовим використанням і своєчасним поверненням кредитів, одержаних під гарантію Кабінету Міністрів України;

3) порядком ведення бухгалтерського обліку та достовірністю звітності про виконання Державного бюджету України та місцевих бюджетів, кошторисів.

Таким чином, державна контрольно-ревізійна служба України перевіряє фінансово-господарську діяльність підприємств, установ і організацій. Завдяки чому ревізорам вдається забезпечити усунення втрат державних ресурсів, зокрема, відшкодовувати і поновлювати фінансові та матеріальні збитки, що виникають через нестачу, нецільове використання державних і комунальних ресурсів; забезпечувати надходження фінансових ресурсів до бюджетів усіх рівнів, в тому числі і раніше недоотриманих доходів які були нараховані та виплачені особам.

Статистичні показники

Аналіз судової практики дозволяє виділити серед справ досліджуваної категорії справи, пов’язані з оскарженням рішень, дій чи бездіяльності контрольно-ревізійної служби та справи за зверненнями контрольно-ревізійної служби до юридичних осіб про зобов’язання виконати вимоги контрольно-ревізійної служби.

Протягом 2010 року на розгляді Київського окружного адміністративного суду перебували такі адміністративні справи:

Як свідчать статистичні показники у провадження Київського окружного адміністративного суду у 2010 році закінчено провадженням 41 справи вказаної категорії, з них за зверненням фізичних чи юридичних осіб до головного контрольно-ревізійного управління України та його територіальних органів розглянуто 8 справ, за зверненням головного контрольно-ревізійного управління України та його територіальних органів розглянуто 33 справи. За вказаною категорією розглядаються справи: про скасування правового акту, про визнання протиправними дії, про визнання протиправним рішення, про скасування вимоги КРУ, про стягнення коштів.

В Київському окружному адміністративному суді у 2011 році, станом на 01.09.2011, закінчено провадженням 15 справ за зверненням головного контрольно-ревізійного управління України та його територіальних органів. Необхідно вказати, що новий Класифікатор категорій адміністративних справ не дає можливості спостерігати справи цієї категорії, тому пошук здійснювався за допомогою програми «Діловодство адміністративного суду».

Аналіз рішень Київського окружного адміністративного суду показав, що залишається актуальним питання щодо поширення юрисдикції адміністративних судів на справи за зверненнями органів контрольно-ревізійної служби.

У зв’язку з чим, необхідно зауважити, що існують випадки коли органи контрольно-ревізійної не завжди ефективно реалізують надане законом право на звернення до суду, не коректно формулюють предмет позову та, приймаючи рішення про застосування певного виду відповідальності, діють не у порядок та у спосіб, що визначений чинним законодавством.

Крім цього, в деяких випадках при складанні акта перевірки та вимоги органи контрольно-ревізійної служби не визначають, яке саме порушення бюджетного законодавства вчинила сторона, в чому це порушення виявилось та які саме норми законодавства вона порушила. При розгляді справи органи контрольно-ревізійної служби не можуть надати суду належні та допустимі докази щодо предмету доказування або розміру застосованої відповідальності.

Так, у справі № 2а-524/11/1170 за позовом Комунального підприємства Київської обласної ради “Завод Ремпобуттехніка” до контрольно-ревізійного відділу у м. Біла Церква і Білоцерківському районі, з урахуванням уточнених позовних вимог, про визнання нечинним пункту 6 рішення відповідача, викладеного у листі-вимозі від 20.12.2010 № 11-16/1522 “Про усунення  виявлених ревізією порушень законодавства” у частині зобов’язання позивача забезпечити надходження до обласного бюджету 50 % суми отриманих доходів за надане в користування майно за період з 01.07.2010 по 01.08.2010 у розмірі 13400,00 грн. позов задоволено.

У постанові від 05.09.2011 суд зазначає, що вимоги пункту 6 оскаржуваного листа-вимоги щодо зобов'язання позивача забезпечити надходження недоотриманих коштів від оренди майна викладені з перевищенням повноважень управління та є безпідставними, шлях забезпечення надходжень таких коштів до бюджету відповідачем не визначено.

Відповідно до частини 3 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України;  з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Серед критеріїв оцінювання судом рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень, які одночасно є принципами адміністративної процедури, є принцип законності, що закріплений у  статті 19 Конституції України, відповідно до якого органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відтак, відповідачем, у даному випадку, не дотримано вимоги закону про захист охоронюваних прав та інтересів юридичної особи у сфері публічно-правових відносин, на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, а тому оскаржуване рішення, як рішення суб'єкта владних повноважень, визнано неправомірним.

У справі № 2а 1693/11/1070 за позовом Державної спеціалізованої аварійно-рятувальної служби пошуку і рятування туристів Міністерства надзвичайних ситуацій України до Контрольно-ревізійного управління в Київській області про скасування вимоги Контрольно-ревізійного управління в Київській області від 01.03.2011 № 10-04-13-14/1558 в частині відшкодування виплаченої заробітної плати на загальну суму 10221,35 грн. та перерахувань до державних цільових фондів на суму 3714,39 грн. відповідно до рішення Київського окружного адміністративного суду позов також було задоволено.

Так, в силу положень Кодексу адміністративного судочинства України, суб’єкт владних повноважень повинен надати суду всі наявні у нього документи та матеріали, які можуть бути використані як докази у справі.

Відповідач не надав суду обґрунтовані докази та підстави, якими він керувався під час проведення ревізії, у зв’язку з чим, суд дійшов висновку, що вимога позивача про скасувати вимоги Контрольно-ревізійного управління в Київській області від 01.03.2011 № 10-04-13-14/1558 в частині відшкодування виплаченої заробітної плати на загальну суму 10221,35 грн. та перерахувань до державних цільових фондів на суму 3714,39 грн. підлягає задоволенню оскільки з матеріалів справи вбачається, що штатний розпис позивача  у 2009 році був розроблений та діяв відповідно до порядку і умов Господарського кодексу України, Класифікатору професій ДК 003:2005, Постанови Кабінету Міністрів України від 28.02.2002 № 228, наказу Мінфіну від 28.01.2002 № 57 із змінами, роз'яснення Мінпраці (лист від 27.06.2007 року № 162/06/187-07).

Як уже зазначалось, Законом України “Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні” передбачено умови, за яких реалізація основних функцій органів контрольно-ревізійної служби є правомірною.

Тобто, органи контрольно-ревізійної служби повинні здійснювати ревізії в межах повноважень та у спосіб, передбачених законодавством, та  дотримуватись порядку їх проведення.

Прикладом недотримання таких вимог може бути справа                           № 2а-3730/11/1070 за позовом Державного підприємства «Міжнародний аеропорт «Бориспіль» до Контрольно-ревізійного управління в Київській області, третя особа - Дочірнє підприємство з іноземними інвестиціями «АІРО Кейтерінг Сервісіз-Україна» про визнання нечинними та скасування вимог, викладених у пункті 2 листа від 14.07.2011 № 10-15-13-14/5120 «Про усунення виявлених порушень», а саме: щодо приведення у відповідність з чинним законодавством орендних взаємовідносин з Дочірнім підприємством з іноземними інвестиціями «АІРО Кейтерінг Сервісіз-Україна»; донарахування та відображення в обліку суми заборгованості за користування твердим покриттям, переданим в орендне користування Дочірньому підприємству з іноземними інвестиціями «АІРО Кейтерінг Сервісіз-Україна», на загальну суму 547010,94 грн.; вжиття заходів щодо стягнення з орендаря - Дочірнього підприємства з іноземними інвестиціями «АІРО Кейтерінг Сервісіз-Україна» коштів у сумі 547010,94 грн. на рахунок Державного підприємства «Міжнародний аеропорт «Бориспіль» та перерахування до державного бюджету належної частини орендної плати в сумі 382907,66 грн. (70%).

Під час розгляду справи суд дослідив обставини, пов’язані з висновками посадових осіб контрольно-ревізійного органу, що стосуються заниження розміру площі твердого покриття, переданого в оренду Дочірньому підприємству з іноземними інвестиціями «АІРО Кейтерінг Сервісіз-Україна».

Крім того, судом перевірено дотримання контрольно-ревізійним органом вимог статті 19 Конституції України, згідно з якою органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Так, в силу статті 15 Закону України «Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні» службові особи державної контрольно-ревізійної служби є представниками органів державної виконавчої влади. Законні вимоги службових осіб державної контрольно-ревізійної служби є обов'язковими для виконання службовими особами об'єктів, що ревізуються.

Однак, суд з акцентував увагу на тому, що здійснюючи реалізацію визначеної законом компетенції, згідно із статтею 3 Закону України «Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні», Державна контрольно-ревізійна служба у своїй діяльності має керуватися Конституцією України, цим Законом, іншими законодавчими актами, у тому числі й положеннями Цивільного та Господарського кодексів України.

Цивільні та господарські правовідносини побудовані на засадах юридичної рівності, вільного волевиявлення, майнової самостійності їх учасників, свободи підприємницької діяльності суб’єктів господарювання та заборони втручання органів державної влади та органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб у господарські відносини.

Відповідно до частини п’ятої статті 19 Господарського кодексу України незаконне втручання та перешкоджання господарській діяльності суб'єктів господарювання з боку органів державної влади, їх посадових осіб при здійсненні ними державного контролю та нагляду забороняються.

Аналіз положень статті 19 Конституції України, пункту 7 частини першої статті 10 Закону України «Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні», статей 6, 19 Господарського кодексу України у їх системному взаємозв’язку надав підстави для висновку суду про те, що органи контрольно-ревізійної служби мають право пред’являти вимоги суб’єктам господарювання чи зобов’язувати їх вчинити певні дії у господарських правовідносинах лише в тих випадках, коли такі повноваження щодо прийняття управлінських рішень сфері господарювання передбачені законом.

Однак, суд дійшов висновку, що органи контрольно-ревізійної служби не наділені повноваженнями з приводу прийняття управлінських рішень у сфері господарювання чи зобов’язання суб’єктів господарювання до прийняття таких рішень, адже контрольно-ревізійна служба за своїм статусом і покладеними на неї функціями належить до контролюючих органів, а не органів державної влади, що здійснюють управлінські функції.

Проблемним також залишається питання щодо обрання фізичними та юридичними особами способу захисту порушеного права.

Відповідно до Стандартів державного фінансового контролю за використанням бюджетних коштів, державного і комунального майна, затверджених наказом Головного контрольно-ревізійного управління України від 09.08.2002 № 168, контрольний захід – це сукупність способів і методичних прийомів фінансового контролю (ревізія, перевірка, оцінка, розслідування та вивчення), які застосовуються суб’єктами державного фінансового контролю в межах повноважень, визначених Конституцією України та іншими актами законодавства, що регулюють їх діяльність, і спрямовані на повний комплекс (систему) або окремі процеси (етапи) фінансово-господарської діяльності суб’єктів господарювання, пов’язаної з використанням бюджетних коштів, державного і комунального майна.

Документування результатів та оформлення матеріалів контрольних заходів здійснюється з метою надання власникові та іншим визначеним законодавством користувачам, у тому числі ініціаторам контрольних заходів, суттєвої, повної і достовірної інформації про результати контрольних заходів, які проводилися у певного суб’єкта господарювання.

До офіційної документації належать акти, довідки та протоколи.

Зазначеним підтверджується, що акт ревізії є доказом, який свідчить про виявлені в діяльності підконтрольних установ порушення.

На підставі акта ревізії органом державної контрольно-ревізійної служби приймається вимога, яка і є обов’язковою до виконання та може бути оскаржена до суду.

Прикладом може слугувати справа № 2а-7729/10/1070 за позовом Худолій Тетяни Іванівни до Контрольно-ревізійного управління в Київській області про оскарженням дій структурного підрозділу - Контрольно-ревізійного відділу в Баришівському районі і м. Березань Київської області про визнання незаконними дій щодо складання акта від 09.04.2009 № 30 ревізії фінансово-господарської діяльності Баришівського виробничо-комерційного комбінату комунальних послуг за період з 01.01.2007 по 01.03.2009 в частині твердження про виявлене порушення, якого припустилась Худолій Т.І. при нарахуванні заробітної плати, що призвело до зайвого нарахування заробітної плати Худолій Т.І. на загальну суму 17505,36 грн.

В рішенні суд зазначив, що відповідно до частини першої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб’єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.

Статтею 3 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що справою адміністративної юрисдикції є переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб’єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.

Згідно з частиною другою статті 17 Кодексу адміністративного судочинства України юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема: спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.

При цьому, під рішенням розуміється владне волевиявлення суб’єкта владних повноважень, викладене за встановленою формою, спрямоване на врегулювання тих чи інших суспільних відносин, що має обов’язковий характер та породжує певні правові наслідки.

Акт ревізії – службовий двосторонній документ, який стверджує факт ревізійних дій та їх результатів, і є носієм доказової інформації про виявлені недоліки у фінансово-господарській діяльності підконтрольного суб’єкта. Такий акт не є рішенням суб’єкта владних повноважень у розумінні Кодексу адміністративного судочинства України, адже жодних імперативних приписів не містить. За результатами розгляду вказаної позовної заяви суд закрив провадження у справі на підставі положень пункту 1 частини першої статті 157 Кодексу адміністративного судочинства України.

Водночас, слід ураховувати той факт, що залежно від обставин справи, акт ревізії як кінцевий документ, прийнятий за результатами ревізії, може набувати ознак акта індивідуальної дії, і в такому випадку він підлягає оскарженню в порядку адміністративного судочинства.

  Висновки:

Таким чином, проведеним дослідженням окреслено деякі проблемні питання, які виникають під час розгляду справ за участю органів контрольно-ревізійної служби.

Разом з тим, враховуючи невелику кількість справ даної категорії, розглянутих Київським окружним адміністративним судом, а також ту обставину, що судом апеляційної інстанції судові рішення цієї категорії справ не скасовувались та не змінювались, проаналізувати судову практику в частині порушення або неправильного застосування норм процесуального та матеріального права не вбачається можливим.

Водночас, слід зазначити, що Вищим адміністративним судом України у січні 2011 здійснено узагальнення судової практики та підготовлено Аналітичну довідку про результати вивчення та узагальнення практики розгляду і вирішення адміністративними судами справ за участю державної контрольно-ревізійної служби, яку розміщено у комп’ютерній мережі суду      у папці «Ознайомлення».

Пропонуємо обговорити на оперативній нараді суду Аналітичну довідку про результати вивчення та узагальнення практики розгляду Київським окружним адміністративним судом справ за участю органів державної контрольно-ревізійної служби та при розгляді справ використовувати висновки, викладені у Аналітичній довідці про результати вивчення та узагальнення практики розгляду і вирішення адміністративними судами справ за участю державної контрольно-ревізійної служби, підготовлену Вищим адміністративним судом України.