Київський окружний адміністративний суд

На виконання плану роботи Київського окружного адміністративного суду на ІІ півріччя 2013 року здійснено вивчення та аналіз судової практики розгляду Київським окружним адміністративним судом справ зі спорів з приводу реалізації публічно-фінансової політики, зокрема зі спорів у сфері процедур здійснення контролю Рахунковою палатою, державного фінансового контролю внутрішньої контрольно-ревізійної роботи за І півріччя 2013 року.

При проведенні аналізу слід виходити з того, що відповідно до вимог ст. 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб’єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.

Метою даного узагальнення судової практики є сприяння здійсненню єдиного підходу до вирішення зазначених спорів, однаковому застосуванню законодавства, що регулює дані правовідносини, висвітлення проблемних та спірних питань, що виникають при вирішенні цих спорів, виявлення найбільш характерних порушень чи неправильного застосування судами норм права.

Аналізуючи статистичні показники результатів розгляду Київським окружним адміністративним судом спорів з приводу реалізації публічно-фінансової політики, зокрема зі спорів у сфері процедур здійснення контролю Рахунковою палатою, державного фінансового контролю внутрішньої контрольно-ревізійної роботи за І півріччя 2013 року вбачається наступне.

Відповідно до статистичних даних, наданих Відділом аналітично-статистичної роботи та узагальнення судової практики Київського окружного адміністративного суду, впродовж І півріччя 2013 року на розгляді суду перебувало 23 адміністративні справи даної категорії спорів, що є незначною кількістю спорів у порівнянні з іншими категоріями справ, з яких 7 розглянуто з прийняттям рішенням по суті, у тому числі: позовні вимоги задоволенні у 3 справах, у задоволенні позову відмовлено у 4 справах, та 6 справ з постановленням ухвал, а саме: повернуто позовних заяв - 3, відмолено у відкритті провадження - 2, залишено без розгляду (ст. 100 КАС України) - 1.

В апеляційному порядку оскаржено 7 судових рішень, з них: скасовано - 2 судових рішення, залишено без змін - 4 судових рішень.

Вищим адміністративним судом України витребувано 2 адміністративні справ для перегляду рішень в касаційній інстанції. Станом на вересень місць 2013 року результати розгляду касаційних скарг невідомий.

Наведені вище показники свідчать про незначну кількість скасування/зміни рішень суду першої інстанції, у зв’язку з чим здійснити аналіз судової практики в частині неправильного застосування судом норм процесуального права, а також дотримання норм матеріального права, характерні помилки у правозастосуванні та причини їх виникнення не вбачається можливим.

Разом з тим, характеризуючи вказану категорію справ, за результатами розгляду яких в апеляційній інстанції були скасовані рішення Київського окружного адміністративного суду, в першу чергу необхідно звернути увагу на наступні судові рішення.

Так, порушення норм процесуального права при ухваленні рішення можна дослідити на прикладі постанови Київського окружного адміністративного суду від 10.04.2013 в адміністративній справі №810/595/13-а за позовом Комунального підприємства водопровідно-каналізаційного господарства "Бориспільводоканал" до Державної фінансової інспекції Київської області, третя особа - Приватне мале підприємство Науково-виробничий центр "Еколас" про скасування вимоги.

Як вбачається з даного судового рішення, підставою для звернення до суду стало те, що позивач у даній справі не погодився із винесеною інспекцією вимогою про усунення порушень від 16.07.2012 №13-16/923, пунктом 5 якої зобов’язано позивача відобразити дебіторську заборгованість за ПМП НВЦ "Еколас" на суму 41172 грн. та провести претензійно-позовну роботу щодо її відшкодування; у іншому випадку - стягнути з осіб, винних у безпідставному покритті за рахунок бюджетних коштів витрат підприємства на вказану суму.

Задовольняючи позовні вимоги суд першої інстанції виходив з того, що суб’єктом владних повноважень не доведено обґрунтованість встановлених під час перевірки порушень, а тому вимоги про їх усунення є безпідставними та неправомірними.

Таке рішення суду першої інстанції скасовано ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 03.09.2013, якою позовну заяву залишено без розгляду з огляду на пропущення позивачем строку звернення до суду без поважних причин.

Київський апеляційний адміністративний суд при прийнятті вказаної ухвали виходив з того, що за частиною 1 статті 100 КАС України адміністративний позов, поданий після закінчення строків, установлених законом, залишається без розгляду, якщо суд на підставі позовної заяви та доданих до неї матеріалів не знайде підстав для визнання причин пропуску строку звернення до адміністративного суду поважними, про що постановляється ухвала.

Згідно з пунктом 9 частини 1 статті 155 цього Кодексу, суд своєю ухвалою залишає позовну заяву без розгляду, якщо таку подано з пропущенням встановленого законом строку звернення до адміністративного суду і суд не знайшов підстав для визнання причин пропуску строку звернення до адміністративного суду поважними.

Зазначені норми зобов’язують суд у випадку виявлення пропущення встановленого законом строку звернення до адміністративного суду постановити ухвалу про залишення позовної заяви без розгляду, за умови відсутності підстав для визнання причин пропуску цього строку поважними.

Київський апеляційний адміністративний суд в ухвалі зазначив, що предметом спору є правомірність вимоги органу державної фінансової інспекції №13-16/923 в частині, прийнятої 16.07.2012. З наданої позивачем копії вимоги вбачається, що директор КП ВКГ "Бориспільводоканал" ознайомився з її змістом 23.07.2012, про що свідчить резолюція останнього. Із адміністративним позовом КП ВКГ "Бориспільводоканал" звернулося 08.02.2013.

За правилами КАС України адміністративний позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами. Для звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів (ч. ч. 1, 2 ст. 99 КАС України).

Таким чином, колегія суддів констатувала, що позивачем пропущено встановлений вищевказаною юридичною нормою строк звернення до суду, адже термін подання позову закінчився у січні 2013 року.

Як зазначив суд апеляційної інстанції, зі змісту адміністративного позову вбачається, що КП ВКГ "Бориспільводоканал" просить поновити строк позовної давності. На обґрунтування поважності причин такого пропущення заявник покликається на те, що звертався до суду в строк, передбачений чинним законодавством, але не за підсудністю. Так, з матеріалів справи вбачається, що позивач звертався до Бориспільського міськрайонного суду Київської області із позовними вимогами до Головного державного фінансового інспектора Бориспільської об’єднаної державної фінансової інспекції, оскаржуючи дії останнього по складанню акту №13/31/73 від 03.07.2012.

При цьому, надаючи правову оцінку наведеним доводам, колегія суддів зауважила, що судом першої інстанції під час розгляду справи визнавались поважними причини пропуску встановленого частиною 2 статті 99 КАС України строку звернення до суду, що випливає зі змісту журналу судового засідання 07.03.2013.

Однак, суд апеляційної інстанції не погодився із місцевим судом, оскільки ставиться критично до наведених позивачем доводів і наголошує, що не можна вважати поважною причиною пропущення строку звернення до адміністративного суду оскарження дій контролюючого органу по проведенню перевірки, яка стала підставою для прийняття спірного рішення. За положенням частини 2 статті 2 КАС України рішення та дії суб’єкта владних повноважень є самостійними об’єктами оскарження до адміністративного суду. Оскарження дій посадової особи жодним чином не перешкоджає можливості звернення до суду з вимогою визнання протиправним та скасування прийнятого внаслідок цих дій рішення. Реалізація права на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб, яке гарантоване Конституцією України (ч. 2 ст. 55), є суб'єктивною та залежить виключно від волі позивача.

Відтак, з урахуванням того, що адміністративний позов КП ВКГ "Бориспільводоканал" подано 08.02.2013, а частиною 2 статті 99 КАС України встановлено шестимісячний строк звернення до суду з моменту, коли особа дізналась про порушення свої прав, останній термін подання позову сплинув 24.01.2013, позаяк про наявність спірної вимоги державної фінансової інспекції позивачу було достеменно відомо 23.07.2012, - останнім пропущено строк звернення до адміністративного суду.

Отже, в даному рішенні апеляційною інстанцією встановлено порушення судом першої інстанції вимог процесуального законодавства в частині строку звернення до суду.

У справі № 810/1294/13-а за позовом Державної фінансової інспекції в Київській області до комунального підприємства житлового і комунального господарства Вишгородської міської ради про зобов’язання виконати пункту 2, 7, 8 вимоги № 17-16/1563 від 07.08.2012 позов задоволено.

З постанови Київського окружного адміністративного суду від 04.04.2013 вбачається, що задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що відповідачем не у повному обсязі виконано вимогу інспекції № 17-16/1563 від 07.08.2012, зокрема, залишаються не усунутими порушення на загальну суму 119641,37 грн., а саме: не виконано пункти 2, 7, 8 вказаної вимоги.

Таке рішення суду першої інстанції скасовано постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 25.07.2013 та ухвалено нову постанову, якою адміністративний позов задоволено частково, зобов’язано відповідача виконати пункти 2, 8 вимоги "Про усунення виявлених ревізією комунального підприємства житлового і комунального господарства Вишгородської міської ради порушень законодавства з питань збереження і використання комунальної власності та фінансів" № 17-16/1563 від 07.08.2012, а в іншій частині позову відмовлено.

Як зазначено судами першої та апеляційної інстанцій відповідно до статті 2 Закону України "Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні" від 26.01.1993 №2939-XII (далі - Закон №2939-XII) головним завданням державної контрольно-ревізійної служби є здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяття зобов'язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності в міністерствах та інших органах виконавчої влади, в державних фондах, у бюджетних установах і у суб'єктів господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах і в організаціях, які отримують (отримували в періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів та державних фондів або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), виконанням місцевих бюджетів, розроблення пропозицій щодо усунення виявлених недоліків і порушень та запобігання їм у подальшому.

Відповідно до пункту 7 статті 10 Закону № 2939-XII Головному контрольно-ревізійному управлінню України, контрольно-ревізійним управлінням в Республіці Крим, областях, містах Києві і Севастополі, контрольно-ревізійним підрозділам (відділам, групам) у районах, містах і районах у містах надається право пред'являти керівникам та іншим службовим особам підконтрольних установ, що ревізуються, вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства з питань збереження і використання державної власності та фінансів, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства.

В той же час, пунктом 10 статті 10 Закону № 2939-XII встановлено, що контрольно-ревізійні підрозділи мають право звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Відповідно до розпорядження Кабінету Міністрів України від 23.11.2011 №1190-р "Питання Державної фінансової інспекції" Державна фінансова інспекція здійснює повноваження та виконання функцій Головного контрольно-ревізійного управління, що припиняється.

Отже, вказані положення Закону України "Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні" надають Інспекції повноваження для звернення до суду з адміністративним позовом про забезпечення виконання вимоги.

В той же час, скасовуючи рішення суду першої інстанції, колегія суддів апеляційної інстанції зазначила, що окружний адміністративний суд припустився помилки задовольнивши позов у частині позовних вимог про зобов’язання комунального підприємства виконати п. 7 вимоги, оскільки на момент розгляду справи пункт 7 вимоги відповідачем було виконано, що підтверджується наявним в матеріалах справи рішенням Господарського суду м. Києва від 18.02.2013.

Таким чином, при ухваленні вказаної постанови, судом першої інстанції було частково допущено порушення норм матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи по суті.

Згідно аналізу судової практики проблемним є питання стосовно обрання фізичними та юридичними особами способу захисту порушеного права.

Як приклад згаданої проблеми можна навести справу № 810/1513/13-а за позовом Комунального закладу Київської обласної ради “Київський обласний центр олімпійської підготовки” до Державної фінансової інспекції в Київській області про визнання дійсними та скасування акта ревізії фінансово-господарської діяльності від 15.01.2013 № 03-08/01 та висновку на зауваження (заперечення) до нього.

В рішенні суд зазначив, що відповідно до пункту 1 частини першої статті 3 КАС України, справа адміністративної юрисдикції - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб'єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.

Частиною другою статті 4 КАС України встановлено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом встановлений інший порядок судового вирішення.

Згідно з пунктом 1 частини другої статті 17 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема, на спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.

Таким чином, рішення суб’єкта владних повноважень у контексті положень КАС України необхідно розуміти як нормативно-правові акти, так і правові акти індивідуальної дії.

Нормативно-правові акти - це рішення, дію яких поширено на невизначене або визначене загальними ознаками коло осіб і які призначені для неодноразового застосування щодо кола цих осіб.

Правові акти індивідуальної дії - рішення, дію яких поширено на конкретних осіб або які стосуються конкретної ситуації, і які є актом одноразового застосування.

Відтак, акт державного чи іншого уповноваженого органу - це юридична форма рішень цих органів, тобто офіційний письмовий документ, який породжує певні правові наслідки, спрямований на регулювання тих чи інших суспільних відносин і має обов'язковий характер для суб'єктів цих відносин.

Водночас, акт ревізії фінансово-господарської діяльності - це службовий двосторонній документ, який стверджує факт проведення ревізії та її результатів, і є лише носієм інформації про результати перевірки. Метою документування ревізійних дій та їх результатів є надання суттєвої, повної і обґрунтованої інформації про достовірність обліку і звітності, способи документального викриття недостач, розтрат, привласнень коштів та матеріальних цінностей, попередження фінансових зловживань.

За таких обставин, акт ревізії фінансово-господарської діяльності та висновок на зауваження (заперечення) до нього не мають обов'язкового характеру, а отже не є тими рішеннями суб’єкта владних повноважень, на спір з оскарження яких поширюється компетенція судів, передбачена пунктом 1 частини другої статті 17 КАС України.

За результатами розгляду вказаної позовної заяви суд відмовив у відкритті провадження у справі на підставі положень пункту 1 частини першої статті 109 КАС України.

Водночас, слід враховувати той факт, що залежно від обставин справи, акт ревізії як кінцевий документ, прийнятий за результатами ревізії, може набувати ознак акта індивідуальної дії, і в такому випадку він підлягає оскарженню в порядку адміністративного судочинства.

Висновки

Таким чином, проведеним дослідженням окреслено деякі проблемні питання, які виникають під час розгляду спорів з приводу реалізації публічно-фінансової політики, зокрема зі спорів у сфері процедур здійснення контролю Рахунковою палатою, державного фінансового контролю внутрішньої контрольно-ревізійної роботи.

Як свідчить судова практика та статистика, Київським окружним адміністративним судом при розгляді справ зазначеної категорії, в основному, правильно застосовують норми чинного законодавства. Проте, поряд із цим, в окремих випадках не завжди з’ясовують усі обставини, що мають значення для правильного вирішення справи, допускають порушення норм матеріального та процесуального права.

Таким чином, найбільш дієвим способом оперативного усунення виявлених під час аналізу судової практики помилок і недопущення їх в подальшому є надання роз’яснень та рекомендацій судами вищих інстанцій, а також виправлення помилок у правозастосуванні та тлумаченні норм матеріального й процесуального права, формування єдиної судової практики.

З метою єдиного та правильного застосування чинного законодавства України при вирішенні справ цієї категорії пропонується із зазначеним узагальненням ознайомити суддів Київського окружного адміністративного суду на зборах суддів та розмістити в папці "Ознайомлення" комп’ютерної мережі суду.

Реалізація вказаного є особливо актуальною з огляду на чинність в Україні принципу загальнообов'язковості судових рішень, які набрали законної сили для виконання всіма державними органами, юридичними та фізичними особами.