flag Судова влада України

Єдиний Контакт-центр судової влади України 0-800-501-492

Узагальнення судової практики розгляду Київським окружним адміністративним судом стосовно реалізації права на мирні зібрання (збори, мітинги, походи, демонстрації тощо)

 

На виконання плану роботи Київського окружного адміністративного суду на ІІ півріччя 2012 року проведено узагальнення практики розгляду справ стосовно реалізації права на мирні зібрання (збори, мітинги, походи, демонстрації тощо).

Об’єктом дослідження були судові рішення Київського окружного адміністративного суду (далі – КОАС) у справах стосовно реалізації права на мирні зібрання (збори, мітинги, походи, демонстрації тощо) у 2011 році та у І півріччі 2012 року.

Метою даного узагальнення є виявлення проблемних питань, що виникли при розгляді адміністративних справ за позовними заявами щодо реалізації права на мирні зібрання, найбільш характерних порушень чи неправильного застосування норм матеріального та процесуального права, що регламентують вирішення публічно-правових спорів даної категорії, помилок у правозастосуванні та причин їх виникнення, виявлення шляхів усунення, а також забезпечення однакового та правильного застосування норм чинного законодавства при вирішенні цих спорів, надання пропозицій щодо заходів, які необхідно вжити для формування єдиної судової практики у цій категорії справ.

Слід констатувати, що чинне законодавство з питань організації і проведення мирних заходів є недосконалим. Як показав аналіз судової практики, особливістю розглядуваної категорії справ є те, що спірні правовідносини регулюються приписами ст. 39 Конституції України, ст. 38 Закону України «Про місцеве самоврядування», Закону України «Про основи національної безпеки України», нормами ст.11 Конвенції про захист прав людини і основних свобод, Указом Президії ВР СРСР від 28.07.1988 року                  № 9306 «Про порядок організації і проведення зборів, мітингів, вуличних походів і демонстрацій в СРСР», який є чинним відповідно до постанови ВР України «Про порядок тимчасової дії на території України окремих актів законодавства Союзу РСР», а також рішенням Конституційного Суду України від 19.04.2001 року № 4-рп/2001 (справа № 1-30/2001).

Так, реалізація права на мирні зібрання в Україні регулюється актами національного та міжнародного законодавства.

Конвенція про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року, ратифікована Верховною Радою України згідно із Законом України від 17.07.1997 року № 475/97-ВР «Про ратифікацію Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року, Першого протоколу та протоколів № 2, 4, 7 та 11 до Конвенції», гарантує кожній особі, серед інших прав і свобод, право на свободу зібрань та об’єднання. Зокрема, ч.1 ст. 11 Конвенції передбачено право кожного на свободу мирних зібрань і свободу об'єднання з іншими особами, включаючи право створювати профспілки та вступати до них для захисту своїх інтересів.

Ст. 21 Міжнародного пакту про громадянські і політичні права, ратифікованого ще Указом Президії Верховної Ради Української РСР від 19.10.1973 року № 2148-VIII, також визнається право на мирні збори. Зазначена стаття визначає, що користування цим правом не підлягає ніяким обмеженням, крім тих, які накладаються відповідно до закону і які є необхідними в демократичному суспільстві в інтересах державної чи суспільної безпеки, громадського порядку, охорони здоров'я і моральності населення або захисту прав та свобод інших осіб.

Мирні зібрання можна розтлумачити як масові заходи громадян, відкриті й доступні кожному, хто бажає взяти у них участь. Мирні заходи найчастіше проводяться з метою вираження ставлення тих чи інших груп, об'єднань громадян до суспільних явищ та проблем, привернення уваги органів влади до них та є однією із форм безпосередньої демократії. Основною рисою мирних зібрань є мирний характер їх проведення.

За характером, метою, місцем проведення розрізняють різні форми мирних зібрань.

Так, ст. 39 Конституції України визначає мирні заходи як збори, мітинги, походи і демонстрації. Необхідно зазначити, що цей перелік не є вичерпним. Кодекс адміністративного судочинства України (ст. 182) (далі - КАСУ) визначає мирні зібрання як збори, мітинги, походи, демонстрації тощо, тобто передбачає можливість прояву мирних зібрань в інших формах.

До мирних можна віднести також релігійні зібрання, які проводяться релігійними організаціями відповідно до ст. 21 Закону України від 23.04.1991 року № 987-XII «Про свободу совісті та релігійні організації». Такими зібраннями можуть бути публічні богослужіння, релігійні обряди, церемонії та процесії.

Щодо визначення форм та видів мирних зібрань у національному законодавстві, то необхідно зазначити, що залежно від поставленої мети та методів проведення масові заходи громадян розподілено на кілька категорій Статутом патрульно-постової служби міліції України, затвердженим наказом Міністерства внутрішніх справ України від 28.07.1994 року № 404. Так, відповідно до п.п. 332 - 336 п. 4 розділу XV цього Статуту:

- збори - це спільна, спеціально організована невелика присутність громадян у громадському або іншому місці, викликана необхідністю обговорення різних політичних, соціальних, економічних, культурних та інших проблем;

- мітинг - масові збори з питань злободенних, переважно політичних питань, які проводяться, як правило, на вулицях, майданах, стадіонах, парках. Неодмінні атрибути мітингу - масова аудиторія, промовці, лозунги, прапори, заклики (усні, друковані, письмові);

- демонстрація - масове находження громадян з приводу висловлення будь-яких громадсько-політичних настроїв, в тому числі з питань протесту або незгоди будь з чим. (Цей захід може проявлятися також у проступку однієї особи, здійсненні нею вчинку з метою підкреслення свого відношення до будь-якої події чи посадової особи тощо);

- вуличний похід проводиться з тією ж метою, що і демонстрація, мітинг, однак відрізняється меншою динамікою, відсутністю мітингово-демонстраційної атрибутики;

- пікетування - форма демонстрації, під час якої виставляються представники будь-де, наприклад, перед будинками об'єднань, підприємств з метою висловлення протесту проти чого-небудь, для забезпечення охорони на місці проведення страйку або демонстрації.

Під пікетуванням як формою безпосередньої демократії необхідно розуміти публічне вираження колективної або індивідуальної думки (демонстрація підтримки, солідарності, протесту проти чого-небудь) шляхом розташування громадян біля певного об'єкта. Під час пікетування можуть використовуватися плакати, транспаранти, інші засоби наочної агітації.

Водночас невідповідність змісту зібрання будь-якому з наведених визначень не може бути перешкодою для його проведення за умови мирних характеру та мети такого зібрання.

Ч.2 ст. 11 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод встановлено, що здійснення прав на свободу зібрань та об'єднання не підлягає жодним обмеженням, за винятком тих, що встановлені законом і є необхідними в демократичному суспільстві в інтересах національної або громадської безпеки, для запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров'я чи моралі або для захисту прав і свобод інших осіб. Ця стаття не перешкоджає запровадженню законних обмежень на здійснення цих прав особами, що входять до складу збройних сил, поліції чи адміністративних органів держави.

Право громадян України на мирні зібрання гарантується Конституцією України, згідно з ч.1 ст. 39 якої вони мають право збиратися мирно, без зброї і проводити збори, мітинги, походи і демонстрації, про проведення яких завчасно сповіщаються органи виконавчої влади чи органи місцевого самоврядування.

Ч.2 ст.39 Конституції України встановлено, що обмеження щодо реалізації цього права може встановлюватися судом відповідно до закону і лише в інтересах національної безпеки та громадського порядку - з метою запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров'я населення або захисту прав і свобод інших людей.

Згідно зі ст. 35 Конституції України кожен має право на свободу світогляду і віросповідання. Це право включає свободу сповідувати будь-яку релігію або не сповідувати ніякої, безперешкодно відправляти одноособово чи колективно релігійні культи і ритуальні обряди, вести релігійну діяльність. Здійснення цього права може бути обмежене законом лише в інтересах охорони громадського порядку, здоров'я і моральності населення або захисту прав і свобод інших людей.

Ст.. 3 Закону України «Про свободу совісті та релігійні організації» гарантує кожному громадянину в Україні право на свободу совісті, яке включає в себе, зокрема, свободу одноособово чи разом з іншими відправляти релігійні культи, відкрито виражати і вільно поширювати свої релігійні або атеїстичні переконання.

Здійснення свободи сповідувати релігію або переконання згідно з частиною четвертою названої статті підлягає лише тим обмеженням, які необхідні для охорони громадської безпеки та порядку, життя, здоров'я і моралі, а також прав і свобод інших громадян, встановлені законом і відповідають міжнародним зобов'язанням України.

Рівноправність громадян незалежно від їх ставлення до релігії закріплено у ст.. 4 цього Закону. Названа стаття передбачає встановлення відповідальності за будь-яке пряме чи непряме обмеження прав, встановлення прямих чи непрямих переваг громадян залежно від їх ставлення до релігії, так само як і розпалювання пов'язаних з цим ворожнечі й ненависті чи ображання почуттів громадян.

Цивільний кодекс України, зокрема його ст. 315, передбачає право фізичних осіб на мирні збори, конференції, засідання, фестивалі тощо. Відповідно до частини другої цієї статті обмеження щодо реалізації права на мирні зібрання може встановлюватися судом відповідно до закону.

Ст. 64 Конституції України визначено, що конституційні права і свободи людини і громадянина, а відповідно і право на мирні зібрання, не можуть бути обмежені, крім випадків, передбачених Конституцією України.

Спеціального закону, який регулював би суспільні відносини у сфері мирних зібрань, законодавство України на сьогодні не має. Однією з нагальних проблем, яка повинна бути розв'язана таким законом, є строки сповіщення органів влади про проведення мирного зібрання з метою належного забезпечення безпеки їх проведення. Ст. 39 Конституції України хоча і передбачає завчасне сповіщення органів виконавчої влади чи органів місцевого самоврядування про проведення мирного зібрання, однак не встановлює конкретних строків такого сповіщення. Невизначеність цього питання викликає різне застосування зазначеної норми Конституції та вказує на необхідність його законодавчого врегулювання.

У Верховній Раді України на розгляді знаходиться проект Закону про порядок організації і проведення мирних заходів № 2450 від 06.05.2008 року, який  підготовлений до повторного другого читання. У разі його прийняття спірні питання щодо строків сповіщення та порядку сповіщення сподіваємось будуть вирішені.

На даний час під час розгляду справ цієї категорії суди застосовують рішення Конституційного Суду України від 19.04.2001 року № 4-рп/2001 у справі за конституційним поданням Міністерства внутрішніх справ України щодо офіційного тлумачення положення частини першої ст. 39 Конституції України про завчасне сповіщення органів виконавчої влади чи органів місцевого самоврядування про проведення зборів, мітингів, походів і демонстрацій (справа щодо завчасного сповіщення про мирні зібрання).

Так, у названому Рішенні Конституційний Суд України зазначив, що положення ч.1 ст. 39 Конституції України щодо завчасного сповіщення органів виконавчої влади чи органів місцевого самоврядування про проведення зборів, мітингів, походів і демонстрацій в аспекті конституційного подання треба розуміти так, що організатори таких мирних зібрань мають сповістити зазначені органи про проведення цих заходів заздалегідь, тобто у прийнятні строки, що передують даті їх проведення. Ці строки не повинні обмежувати передбачене ст. 39 Конституції України право громадян, а мають служити його гарантією і водночас надавати можливість відповідним органам виконавчої влади чи органам місцевого самоврядування вжити заходів щодо безперешкодного проведення громадянами зборів, мітингів, походів і демонстрацій, забезпечення громадського порядку, прав і свобод інших людей.

Крім того, Конституційний Суд України вказав, що визначення конкретних строків завчасного сповіщення з урахуванням особливостей форм мирних зібрань, їх масовості, місця, часу проведення тощо є предметом законодавчого регулювання.

Ст. 21 Закону України «Про свободу совісті та релігійні організації» дозволяє безперешкодне проведення богослужінь, релігійних обрядів, церемоній та процесій в культових будівлях і на прилеглій території, у місцях паломництва, установах релігійних організацій, на кладовищах, в місцях окремих поховань і крематоріях, квартирах і будинках громадян, а також в установах, організаціях і на підприємствах за ініціативою їх трудових колективів і згодою адміністрації. Богослужіння та релігійні обряди в лікарнях, госпіталях, будинках для престарілих та інвалідів, місцях попереднього ув'язнення і відбування покарання проводяться на прохання громадян, які перебувають в них, або за ініціативою релігійних організацій. Адміністрація зазначених установ сприяє цьому, бере участь у визначенні часу та інших умов проведення богослужіння, обряду або церемонії.

Однак стосовно інших випадків проведення публічних богослужінь, релігійних обрядів, церемоній та процесій вищеназваним Законом встановлено окремий порядок їх проведення. Так, ч.5 ст. 21 Закону передбачає дозвіл відповідної місцевої державної адміністрації, виконавчого комітету сільської, селищної, міської Рад народних депутатів на проведення таких зібрань, клопотання про видачу якого подається не пізніше як за десять днів до призначеного строку проведення богослужіння, обряду, церемонії чи процесії, крім випадків, які не терплять зволікання.

КОАС у практиці по вирішенню справ про обмеження щодо реалізації права на мирні зібрання керується принципом, що таке обмеження встановлюється лише в інтересах національної безпеки та громадського порядку – з метою запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров'я населення або захисту прав і свобод інших людей.

Зокрема, судом при вирішенні справ вказаної категорії застосовується               ст. 182 КАСУ, яка визначає особливості провадження у справах за адміністративними позовами суб’єктів владних повноважень про обмеження щодо реалізації права на мирні зібрання. Так, ч.1 цієї статті передбачено, що органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування негайно після одержання повідомлення про проведення зборів, мітингів, походів, демонстрацій тощо мають право звернутися до окружного адміністративного суду за своїм місцезнаходженням із позовною заявою про заборону таких заходів чи про інше обмеження права на мирні зібрання (щодо місця чи часу їх проведення тощо).

Позовна заява може містити вимоги про заборону таких заходів чи про інше обмеження права на мирні зібрання (щодо місця чи часу їх проведення тощо).

Підставою для подання позову слугує висока ймовірність завдання шкоди інтересам національної безпеки та громадського порядку, у зв’язку з тим, що проведення зборів, мітингів, походів демонстрацій чи інших зібрань може створити реальну небезпеку заворушень чи злочинів, загрозу здоров’ю населення або правам і свободам інших людей.

Завданням суду ж у таких справах є перевірка обґрунтованості застосування обмеження у реалізації конституційного права громадян на мирні зібрання за зверненням відповідного суб’єкта владних повноважень, а у разі належної обґрунтованості обрати той спосіб обмеження цього права, який був би адекватним (найменшим) за встановлених небезпеки чи загроз і забезпечував досягнення мети такого обмеження – запобігання заворушенням чи злочинам, охорону здоров’я населення або захист прав і свобод інших людей.

Суд може заборонити збори, мітинг, похід або демонстрацію виключно з метою запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров’я населення або захисту прав і свобод інших людей і лише виходячи з інтересів національної безпеки та громадського порядку, що передбачається у ч. 5 ст. 182 КАС України.

Як зазначалося вище, обмеження щодо реалізації права на мирні зібрання може встановлюватися лише в інтересах національної безпеки та громадського порядку.

Визначення терміна «національна безпека» надано у ст. 1 Закону України від 19.06.2003 року № 964-IV «Про основи національної безпеки України», яка вбачає у ній захищеність життєво важливих інтересів людини і громадянина, суспільства і держави, за якої забезпечуються сталий розвиток суспільства, своєчасне виявлення, запобігання і нейтралізація реальних та потенційних загроз національним інтересам у сферах правоохоронної діяльності, боротьби з корупцією, прикордонної діяльності та оборони, міграційної політики, охорони здоров'я, освіти та науки, науково-технічної та інноваційної політики, культурного розвитку населення, забезпечення свободи слова та інформаційної безпеки, соціальної політики та пенсійного забезпечення, житлово-комунального господарства, ринку фінансових послуг, захисту прав власності, фондових ринків і обігу цінних паперів, податково-бюджетної та митної політики, торгівлі та підприємницької діяльності, ринку банківських послуг, інвестиційної політики, ревізійної діяльності, монетарної та валютної політики, захисту інформації, ліцензування, промисловості та сільського господарства, транспорту та зв'язку, інформаційних технологій, енергетики та енергозбереження, функціонування природних монополій, використання надр, земельних та водних ресурсів, корисних копалин, захисту екології і навколишнього природного середовища та інших сферах державного управління при виникненні негативних тенденцій до створення потенційних або реальних загроз національним інтересам.

Згідно зі ст. 3 цього Закону об’єктами національної безпеки є: людина і громадянин - їхні конституційні права і свободи; суспільство - його духовні, морально-етичні, культурні, історичні, інтелектуальні та матеріальні цінності, інформаційне і навколишнє природне середовище і природні ресурси; держава - її конституційний лад, суверенітет, територіальна цілісність і недоторканність.

Національні інтереси відповідно до зазначеного акта - життєво важливі матеріальні, інтелектуальні і духовні цінності Українського народу як носія суверенітету і єдиного джерела влади в Україні, визначальні потреби суспільства і держави, реалізація яких гарантує державний суверенітет України та її прогресивний розвиток; загрози національній безпеці - наявні та потенційно можливі явища і чинники, що створюють небезпеку життєво важливим національним інтересам України.

У практиці застосування юридичних термінів громадський порядок можна визначити як сукупність усіх правил, що регламентують суспільні процеси і відносини між його окремими частинами; у вузькому - інститути і норми, що обумовлюють статус людини і громадянина та соціальних груп у суспільстві тою мірою, якою це зумовлено їх інтересами та закономірностями розвитку самого суспільства, а також науково обґрунтовані відносини між членами суспільства та його структурними елементами.

Згідно з Положенням про службу дільничних інспекторів міліції в системі Міністерства внутрішніх справ України, затвердженим наказом Міністерства внутрішніх справ України від 11.11.2010 року № 550, громадський порядок - це система суспільних відносин, які складаються і розвиваються в громадських місцях під впливом правових та соціальних норм, спрямованих на забезпечення нормального функціонування установ, організацій, громадських об'єднань, праці й відпочинку громадян, повагу до їх честі, людської гідності та громадської моралі.

Тлумачення понять «національна безпека», «громадський порядок», «громадська безпека» та інших, що стосуються окремих положень щодо обмеження прав, містяться також у Сіракузьких принципах тлумачення обмежень і відступів від положень Міжнародного пакту про громадянські і політичні права, схвалених економічною та соціальною радою Організації Об’єднаних Націй у 1985 році.

Так, згідно з названим актом «громадський порядок» можна визначити як сукупність норм, які забезпечують життєдіяльність суспільства або як низку основоположних принципів, на яких побудовано суспільство. Повага до прав людини є частиною громадського порядку. Громадський порядок необхідно тлумачити в контексті задач конкретного права, яке обмежено з цієї підстави.

Під «громадською безпекою» мається на увазі захист від загрози безпеці людей, їхньому життю або фізичному здоров'ю, а також серйозних збитків їхньому майну.

Здійснення повноважень щодо забезпечення законності, правопорядку, охорони прав, свобод і законних інтересів громадян під час проведення мирних зібрань Законом України від 21.05.1997 року № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» покладено на органи місцевого самоврядування. Так, відповідно до п. 3 п. «б» ч.1 ст. 38 названого Закону до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належить вирішення відповідно до закону питань про проведення зборів, мітингів, маніфестацій і демонстрацій, спортивних, видовищних та інших масових заходів, здійснення контролю за забезпеченням при їх проведенні громадського порядку.

Забезпечення у межах і формах, визначених Конституцією і законами України, законності і правопорядку, додержання прав і свобод громадян у межах адміністративно-територіальної одиниці покладається також Законом України від 09.04.1999 року № 586-XIV «Про місцеві державні адміністрації» на місцеві державні адміністрації.

Ст. 16 названого Закону визначає місцевій державній адміністрації функції зі здійснення на відповідній території державного контролю, зокрема, за додержанням правил транспортного обслуговування, громадського порядку, правил технічної експлуатації транспорту та дорожнього руху.

Забезпечення виконання Конституції та законів України, рішень Конституційного Суду України, актів Президента України, Кабінету Міністрів України, інших органів державної влади; забезпечення здійснення заходів щодо охорони громадської безпеки, громадського порядку, боротьби зі злочинністю є одними з провідних функцій місцевої державної адміністрації на виконання її повноважень у галузі забезпечення законності, правопорядку, прав і свобод громадян.

Основними завданнями міліції відповідно до ст. 2 Закону України від 20.12.1990 року № 565-XII «Про міліцію» є: забезпечення особистої безпеки громадян; захист їх прав і свобод, законних інтересів; запобігання правопорушенням та їх припинення; охорона і забезпечення громадського порядку; виявлення і розкриття злочинів, розшук осіб, які їх вчинили; забезпечення безпеки дорожнього руху; захист власності від злочинних посягань; виконання кримінальних покарань і адміністративних стягнень; участь у поданні соціальної та правової допомоги громадянам, сприяння у межах своєї компетенції державним органам, підприємствам, установам і організаціям у виконанні покладених на них законом обов'язків.

Згідно з п. 26 ч.1 ст. 10 цього Закону одним з основних обов’язків міліції є виконання та контроль за рішеннями сільських, селищних, міських рад з питань охорони громадського порядку.

Отже, виконавчі комітети місцевих рад народних депутатів, місцеві державні адміністрації здійснюють повноваження щодо організації та контролю за забезпеченням охорони громадської безпеки, громадського порядку під час проведення мирних зібрань, органи міліції безпосередньо забезпечують громадський порядок, безпеку дорожнього руху, безпеку громадян тощо на таких заходах.

Встановити обмеження щодо реалізації права громадян на мирні зібрання може лише суд, якому надано такі повноваження відповідно до Конституції України, і лише в інтересах національної безпеки та громадського порядку - з метою запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров’я населення або захисту прав і свобод інших людей.

Відповідно до статті 8 КАСУ при вирішенні справ слід керуватися принципом верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.

Під час розгляду та вирішення справ зазначеної категорії необхідним є використання практики Європейського суду з прав людини, як і інше міжнародне законодавство, що регулює питання реалізації права на мирні зібрання, оскільки в умовах часткової неврегульованості розглядуваних питань національним законодавством європейська практика може значно полегшити вирішення справ та сприятиме забезпеченню реалізації права людини на мирні зібрання в Україні.

Свої позиції щодо реалізації передбаченого ст. 11 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод права на свободу мирних зібрань Європейський суд з прав людини висловив у рішеннях у справах «Станков та об'єднана македонська організація «Ілінден» проти Болгарії» (2001), «Іванов та інші проти Болгарії» (2005), «Християнська демократична народна партія проти Молдови» (2006), «Оллінджер проти Австрії» (2006) та інших.

Також під час розгляду та вирішення справ стосовно реалізації права на мирні зібрання слід застосовувати Керівні принципи зі свободи мирних зібрань, розроблені експертами Бюро з демократичних інституцій і прав людини Організації з безпеки та співробітництва в Європі (БДІПЛ ОБСЄ), які визначають параметри реалізації законодавства відповідно до міжнародних норм та наводять приклади дії основних принципів на основі передового міжнародного досвіду.

Характеристика суб'єктного складу учасників судового процесу.

Усі адміністративні справи, що надходили за вказаний період до КОАС стосувались звернення виконавчих комітетів міських ради, міських, районних, сільських та селищних рад  про обмеження права на мирні зібрання.

Таке право визначене п.п. 3 п. «б» ч. 1 ст. 38 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», де зазначено, що до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать делеговані повноваження щодо вирішення відповідно до закону питань про проведення зборів, мітингів, маніфестацій і демонстрацій, спортивних, видовищних та інших масових заходів; здійснення контролю за забезпеченням при їх проведенні громадського порядку.

Відповідачем (відповідачами) за вказаними позовами були, як правило, фізичні особи - організатори зборів, мітингів, походів, демонстрацій чи інших мирних зібрань, а також політичні та громадські організації.

 

П.4 ч.4 ст.50 КАСУ передбачено, що громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, їх об'єднання, юридичні особи, які не є суб'єктами владних повноважень, можуть бути відповідачами за адміністративним позовом суб'єкта владних повноважень про обмеження щодо реалізації  права  на мирні зібрання (збори, мітинги, походи, демонстрації тощо).

 

Аналізуючи дану категорію справ варто наголосити на існуванні значної проблеми у суб’єктному складі саме відповідачів. Це пов’язано насамперед із тим, що чинне законодавство з питань організації і проведення мирних заходів є недосконалим та застарілим.        

Так, як вже вказувалось, питання організації і проведення мирних заходів регулюються Указом Президії Верховної Ради.

Слід відмітити, що оскільки норми цього Указу встановлюють дозвільний (реєстраційний) порядок проведення мирних зібрань та надають право органам влади та місцевого самоврядування заборонити їх проведення, у той час як норми Конституції України передбачають повідомний порядок проведення зібрань (шляхом сповіщення органів влади) та надають повноваження заборонити проведення мирного зібрання тільки суду, зазначений акт не підлягає застосуванню судами під час вирішення судами справ розглядуваної категорії.

Зазначеним Указом, серед іншого, визначено, осіб, повноважних звертатися до виконавчих органів сільських, селищних, міських рад з повідомленням про проведення мирного заходу, вимоги до змісту такого повідомлення, вимоги щодо забезпечення виконавчими органами сільських, селищних, міських рад умов проведення мирного заходу тощо.

Так, наприклад, мітинг може налічувати кілька сотень, тисяч учасників, однак проводитися згідно із заявкою, яка підписана лише однією фізичною особою. Це створює невизначеність щодо складу відповідачів за позовами про обмеження права на мирні зібрання. На практиці відповідачем є особа, яка подає заявку про проведення мітингу (юридична чи фізична). Проте, нести відповідальність за дії учасників масової акції вона не здатна.

Існує проблема і з правоздатністю окремих об’єднань, які не мають статусу юридичної особи і не можуть бути відповідачами в суді, проте повідомлення про проведення мітингів ними подаються.

         Дотримання КОАС норм  матеріального права та характерні помилки.

Основний Закон не визначає конкретний строк повідомлення про проведення демонстрацій. Водночас, положення ч. 1 ст. 39 Конституції отримало офіційне тлумачення в Рішенні Конституційного Суду України від 19.04.2001 р. № 4-рп/2001, в якому визначено, що положення про завчасне сповіщення треба розуміти так: організатори мирних зібрань мають сповістити відповідні органи про проведення цих зібрань заздалегідь, тобто у прийнятні строки, що передують даті їх проведення. Водночас, ці строки не мають обмежувати право громадян на мирні зібрання, вони мають служити його гарантією і дозволяти відповідним органам вжити заходів для безперешкодного проведення громадянами масових акцій, забезпечення громадського порядку, прав і свобод інших людей.

У практиці Київського окружного адміністративного суду за період 2011 року та І квартал 2012 року існують випадки застосування Порядку організації і проведення зборів, мітингів, вуличних походів і демонстрацій, встановленого Указом Президії Верховної Ради СРСР від 28.07.1988 року № 9306-XI «Про порядок організації і проведення зборів, мітингів, вуличних походів і демонстрацій в СРСР».

Водночас, такий підхід є помилковим, оскільки згідно з п. 1 розділу XV «Перехідні положення» Конституції України Указ Президії Верховної Ради СРСР від 28.07.1988 року № 9306-XI «Про порядок організації і проведення зборів, мітингів, вуличних походів і демонстрацій в СРСР» є чинним у частині, що не суперечить Конституції України.

 

З огляду на те, що вказаний Указ в частині визначення строків попередження про проведення мирного зібрання суперечить положенням ст. 39 Конституції України необґрунтованим є підтримання позиції позивачів та застосовування цього наказу як підставу для задоволення позову про обмеження права на мирні зібрання при сповіщенні органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування у строки менше ніж 10 днів.

 

Водночас, КОАС здебільшого вірно застосовується зазначений Указ у співвідношенні з Конституцією України.

 

На практиці трапляються випадки, коли повідомлення про проведення мітингу надходить напередодні або і в день проведення запланованого заходу, що ускладнює можливість органу виконавчої влади чи місцевого самоврядування звернутись із відповідним позовом до суду для  вирішення цього питання. Неврегульованість строку також не дозволяє органам виконавчої влади вжити заходів для безперешкодного проведення громадянами зборів (забезпечити медичну допомогу, організувати належу охорону громадського порядку тощо).

 Разом з тим, відповідно до ч. 2 ст. 182 КАС України позовна заява, яка надійшла в день проведення заходів або після цього, залишається без розгляду.

У зв’язку із вищенаведеним необхідно відмітити, що чітке врегулювання на законодавчому рівні питання строку звернення з повідомленням про проведення мітингу не дозволить організаторам мітингу зловживати наданим правом в аспекті звернення до відповідного органу із повідомлення напередодні або в день проведення заходу та надасть можливість у випадку необхідності його обмеження, розглядати це питання у судовому порядку. 

 

Статистичні дані, що характеризують об’єкт дослідження, їх аналіз.

 

Аналіз статистичних даних  Київського окружного адміністративного суду з приводу розгляду адміністративних справ про обмеження щодо реалізації права на мирні зібрання дає підстави стверджувати, що дана категорія справ у 2011 році була непоширеною у судовій практиці. За період роботи з січня по червень 2012 року кількість справ у межах цієї категорії збільшилась майже  в двічі.

Судову практику досліджуваної категорії справ характеризують такі статистичні показники.

Згідно з даними автоматизованої системи документообігу до КОАС у 2011 році надійшло 22 справи, у І півріччі 2012 року 18 справи пов’язаних зі спорами  стосовно реалізації права на мирні зібрання (збори, мітинги, походи, демонстрації тощо).

 

Протягом 2011 року до КОАС надійшло 22 позовні заяви зазначеної категорії, за наслідками розгляду яких прийнято наступні рішення:

  1. 1-у позовну заяву повернуто відповідно до вимог ст. 118 КАСУ – 2а-6131/11/1070.
  2. 4-и позовні заяви залишено без розгляду на підставі ст.100 КАСУ – 2а-4673/11/1070, 2а-5152/11/1070, 2а-5318/11/1070, 2а-6130/11/1070.
  3. 1-у позовну заяву залишено без розгляду після відкриття провадження у зв’язку із пропуском строків звернення до суду на підставі ст.182 КАСУ – 2а-5454/11/1070.
  4. у 16-ти – відкрито провадження у справі.

Закінчено провадження у 16-ти адміністративних справах, за результатами розгляду яких:

В апеляційному порядку оскаржено 6 постанов КОАС, з них: скасовано 1-у (2а-544/11/1070), а 5 постанов залишено без змін (2а-2622/11/1070, 2а-2398/11/1070, 2а-5464/11/1070, 2а-5517/11/1070, 2а-6170/11/1070).

В касаційному порядку оскаржено 1-е рішення КОАС. На виконання вимог ухвали К/9991/19043/12 від 19.03.2012 року до Вищого адміністративного суду України направлено адміністративну справу 2а-2622/11/1070 у зв’язку з оскарженням у касаційному порядку рішень КОАС та КААС.

Інформація щодо розгляду вказаної справу у ВАСУ відсутня.

Протягом І півріччя 2012 року до КОАС надійшло 18 позовних заяв вказаної категорії, за наслідками розгляду яких прийнято наступні рішення:

  1. 2-і позовні заяви залишено без розгляду на підставі ст. 100 КАСУ (2а-2177/12/1070, 2а-191/12/1070)
  2. у 16-ти – відкрито провадження у справі.

Закінчено провадження у 16-ти адміністративних справах, за результатами розгляду яких:

В апеляційному порядку оскаржено 5 постанов КОАС (2а-510/12/1070, 2а-1072/12/1070, 2а-2103/12/1070, 2а-2463/12/1070, 2а-2660/12/1070), з них: скасовано – 1-у (2а-2463/12/1070), залишено без змін – 3-ти (2а-510/12/1070, 2а-1072/12/1070, 2а-2660/12/1070). У справі 2а-2130/12/1070 – КААС 05.09.2012 року постановлено ухвалу про відмову у відкритті апеляційного провадження у справі.

В касаційному порядку оскаржено 1-е рішення КОАС. Так, на виконання ухвали К/9991/41677/12 від 02.07.2012 року до ВАСУ направлено адміністративну справу 2а-2660/12/1070, у зв’язку з оскарженням у касаційному порядку рішень КОАС та КААС. Інформація щодо розгляду вказаної справу у ВАСУ відсутня.

Прикладом задоволення позовних вимог виконавчих комітетів міських ради, міських, районних, сільських та селищних рад та правильного вирішення спору є справа 2а-23982/11/1070 за позовом виконавчого комітету Броварської міської ради Київської області до Кривоноса Анатолія Володимировича  про встановлення обмеження права на мирні зібрання шляхом  заборони відповідачу проведення 22.05.2011 о 12 год. 00 хв. зборів з питань ініціювання та проведення всеукраїнського референдуму щодо заборони продажу земель сільськогосподарського призначення, які заплановані у м. Бровари Київської області на майдані Свободи за адресою: вул. Гагаріна, 18.

Як вбачається з матеріалів справи, 11 травня 2011 року Кривонос Анатолій Володимирович повідомив Броварську міську раду Київської області про проведення 22 травня 2011 року о 12 год. 00 хв. зборів з питань ініціювання всеукраїнського референдуму щодо заборони продажу земель сільськогосподарського призначення, обрання ініціативної групи та формування питань на референдум, які заплановані у м. Бровари Київської області на майдані Свободи за адресою: вул. Гагаріна, 18.

Повідомлення було здійснено шляхом безпосередньої передачі листа про проведення  акції до приміщення Броварської міської ради Київської області, про що свідчить копія листа з відміткою позивача.

За наслідками розгляду звернення відповідача, виконавчим комітетом Броварської міської ради Київської області 17 травня 2011 року  прийнято Рішення № 286 «Про проведення зборів щодо ініціювання всеукраїнського референдуму з питань продажу земель сільськогосподарського призначення»,  відповідно до якого відмовлено Кривоносу Анатолію Володимировичу у проведенні зборів з питань ініціювання всеукраїнського референдуму щодо заборони продажу земель сільськогосподарського призначення, обрання ініціативної групи та формування питань на референдум, проведення яких заплановано на  22 травня 2011 року у м. Бровари, майдан Свободи  вул. Гагаріна, 18. Така відмова обумовлена проведенням  22 травня 2011 року на майдані Свободи фестивалю християнської творчості «Троянда духовна», відповідно до плану роботи виконавчого комітету.

Адміністративний позов подано виконавчим комітетом Броварської міської ради Київської області на захист прав і свобод інших осіб та з метою запобігання порушення громадського порядку, відповідно до частини першої статті 182 Кодексу адміністративного судочинства України.

При вирішенні вказаної справи суд керувався статтею 11 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, якою передбачено, що кожна людина має право на свободу мирних зібрань. Здійснення цих прав не  підлягає жодним обмеженням, за винятком тих, які встановлені законом в інтересах національної або громадської безпеки, для охорони порядку або запобігання  злочинам, для захисту здоров’я або моралі чи з метою захисту прав і свобод інших  людей і є необхідними в демократичному суспільстві.

При цьому держава зобов’язана вжити заходів щодо захисту осіб, які реалізовують  своє право на мирні зібрання від насильства з боку громадян чи демонстрантів із протилежними поглядами.

Статті 39, 44 Конституції України закріплюють право громадян збиратися мирно, без зброї, проводити мітинги, збори, походи і демонстрації, про які завчасно сповіщаються органи виконавчої влади чи місцевого самоврядування, гарантується. Обмеження наведених конституційних прав можливе лише на підставі закону.

Однак, як зазначено у рішенні суду, у відповідності до статті 68 Конституції України при здійсненні цих прав і свобод не повинно бути посягань на права і свободи, честь і гідність інших людей.

Обмеження щодо реалізації цього права може встановлюватись судом відповідно до закону і лише в інтересах національної безпеки та громадянського порядку - з метою запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров'я населення або захисту прав і свобод інших людей.

Відповідно до Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням Міністерства внутрішніх справ України щодо офіційного тлумачення положення частини першої статті 39 Конституції України про завчасне сповіщення органів виконавчої влади чи органів місцевого самоврядування про проведення зборів, мітингів, походів і демонстрацій (справа щодо завчасного сповіщення про масові зібрання) від 19 квітня 2001 року № 4-рп/2001 (справа N 1-30/2001) організатори таких мирних зібрань мають сповістити зазначені органи про проведення заходів заздалегідь, тобто у прийнятні строки, що передують даті їх проведення. Ці строки не повинні обмежувати передбачене статтею 39 Конституції України право громадян, а має служити його гарантією і водночас надавати можливість відповідним органам вжити заходів щодо безперешкодного проведення громадянами зборів, мітингів, походів і демонстрацій, забезпечення громадського порядку, прав і свобод інших людей. При здійсненні громадянами права на свободу думки і слова на вільне поширення своїх поглядів і переконань не повинно бути посягань на права і свободи, честь і гідність інших людей.

Згідно ст. 38 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» виконавчі органи міських рад вирішують відповідно до закону питання про проведення зборів, мітингів, маніфестацій і демонстрацій, спортивних, видовищних та інших масових заходів; здійснення контролю за забезпеченням при їх проведенні громадського порядку.

Стаття 182 Кодексу адміністративного судочинства України наділяє органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування правом звертатись до суду з позовною заявою про заборону зборів, мітингів, походів, чи про інше обмеження права на мірні зібрання (щодо місця чи часу їх проведення тощо).

За вимогами частини п’ятої статті 182 Кодексу адміністративного судочинства України суд задовольняє вимоги позивача в інтересах національної безпеки та громадського порядку в разі, якщо визнає, що проведення зборів, мітингів, походів, демонстрацій чи інших зібрань може створити реальну небезпеку заворушень чи злочинів, загрозу здоров'ю населення або правам і свободам інших людей.

Відповідно до статті  1 Закону України «Про основи національної безпеки України» від 19.06.2003 № 964-ІУ національна безпека - захищеність життєво важливих інтересів людини і громадянина, суспільства і держави, за якої забезпечуються сталий розвиток суспільства, своєчасне виявлення, запобігання і нейтралізація реальних та потенційних загроз національним інтересам; національні інтереси - життєво важливі матеріальні, інтелектуальні і духовні цінності Українського народу як носія суверенітету і єдиного джерела влади в Україні, визначальні потреби суспільства і держави, реалізація яких гарантує державний суверенітет України та її прогресивний розвиток.

Стаття 3 вищезазначеного Закону передбачає, що об'єктами національної безпеки є людина і громадянин - їхні конституційні права і свободи; суспільство; держава.

Згідно статей 25, 27 Конституції України кожен має право захищати своє життя і здоров'я інших людей від протиправних посягань; кожен має право на вільний розвиток своєї особистості, якщо при цьому не порушуються права і свободи інших людей.

Суд встановив, що з Плану  роботи виконавчого комітету Броварської міської ради Київської області на травень 2011 року, затвердженого міським головою 28 квітня 2011 року № 2-38/4, та плану-календарю заходів на травень 2011 року вбачається, що 22 травня  2011 року о 13 год. 00 хв. на майдані Свободи у м. Бровари  заплановано проведення фестивалю духовної творчості «Троянда духовна». Зазначений захід був узгоджений раніше, ніж отримано повідомлення про проведення акції відповідачем.

За поясненнями представника позивача, наданими у ході судового засідання 21 травня 2011 року, даний захід проводиться для залучення громадян до духовного світогляду, брати участь у ньому будуть понад 10 релігійних громад міста. З метою проведення фестивалю духовної творчості «Троянда духовна» здійснені відповідні підготовчі заходи, зокрема на майдані Свободи споруджено концертну сцену. Водночас представник позивача зауважив, що відповідач не був позбавлений можливості бути  обізнаним із проведенням фестивалю духовної творчості “Троянда духовна”22 травня 2011 року, оскільки така інформація є загальнодоступною.

Відповідач під час судового розгляду справи повідомив, що  11 травня 2011 року ним  подано відповідне повідомлення  позивачеві з приводу проведення зборів, жодної інформації стосовно заборони проведення яких до нього не надходило. Про те лише 20 травня 2011 року його було проінформовано про заборону проведення зборів з питань ініціювання та проведення всеукраїнського референдуму щодо заборони продажу земель сільськогосподарського призначення, яка запланована у м. Бровари Київської області на майдані Свободи за адресою: вул. Гагаріна, 18. Відповідач зазначив, що ним вжиті організаційні заходи щодо повідомлення громадян про заплановані збори шляхом подання оголошень до місцевих засобів масової інформації та надруковано і розповсюджено 3000 запрошень. Відповідачем висловлено припущення відносно того, що кількість очікуваних учасників акції становить близько 200 осіб, яка є незначною та не загрожуватиме громадському порядку і безпеці громадян; часовий проміжок  проведення акції займатиме 1-2 години, і дійде завершенню  до початку фестивалю духовної творчості «Троянда духовна», який розпочинається о 13 годині  00 хвилин 22 травня 2011 року.

Суд дійшов висновку, що позовні вимоги підлягають задоволенню, враховуючи, що місце проведення  запланованої відповідачем акції є майдан Свободи у м. Бровари, де буде відбуватися проведення фестивалю духовної творчості «Троянда духовна», що передбачає значну кількість відвідувачів - мешканців та гостей м. Бровари, одночасне їх проведення призведе до великого скупчення відпочиваючих у районі майдану Свободи та ускладнить пішохідний рух відпочиваючих та гостей міста.

З огляду на вищезазначене  суд зазначив, що інтереси національної безпеки мають втілюватися у відсутності умов, сприятливих посяганню на життя, здоров'я, власність, честь, гідність людей, які будуть знаходитися 22 травня 2011 року на майдані Свободи у м. Бровари, де відповідачем заплановано проведення зборів з питань ініціювання всеукраїнського референдуму щодо заборони продажу земель сільськогосподарського призначення. Тому в інтересах національної безпеки, з метою забезпечення правопорядку, запобігання вчиненню злочинів, правопорушень, а також для охорони здоров'я населення, захисту прав і свобод мешканців міста Бровари,  суд дійшов висновку про  наявність законних підстав із встановлення  обмеження щодо реалізації права на мірні зібрання відповідача.

За таких обставин суд дійшов висновку, що такі обмеження встановлюються з метою забезпечення правопорядку, запобігання порушень конституційних прав і свобод мешканців м. Бровари.

Переглядаючи вказану справу в апеляційному порядку, КААС ухвалою від 01.12.2011 року постанову суду першої інстанції залишив без змін, а апеляційну скаргу Кривоноса Анатолія Володимировича без задоволення.

Суд апеляційної інстанції погодився з висновками суду першої інстанції і зазначив, що зважаючи на те, що проведення фестивалю духовної творчості «Троянда духовна» в місті Бровари Київської області на майдані Свободи за адресою вул. Гагаріна, 18 на 22.05.2011 року було заплановано раніше, ніж до позивача звернувся із заявою про проведення мирного зібрання на вказану дату відповідач, тому одночасне проведення таких заходів може призвести до великого скупчення людей на центральній площі міста, що в свою чергу може призвести до порушення громадського порядку. Таким чином, реальність небезпеки заворушень, злочинів, реальність загрози здоров’ю населення або правам і свободам інших людей позивачем доведена.

Прикладом неправильного застосування КОАС норм матеріального права при винесені рішення є адміністративна справа 2а-544/11/1070 за позовом Новопетрівської сільської ради Вишгородського району Київської області до Слісаренко Любові Степанівни, Красулі Лідії Василівни про обмеження реалізації права на мирні зібрання шляхом заборони проведення акції протесту, мітингів, зборів, демонстрацій на території Новопетрівської сільради, в тому числі на вулицях Івана Франка, Дачній в с. Нові Петрівці, на період 2011 року.

Постановою КОАС 28.01.2011 року адміністративний позов задовольнити частково. Обмежено право на мирне зібрання шляхом заборони проводити акцію протесту за заявою-повідомленням Слісаренко Любові Степанівни і Красулі Лідії Василівни від 24.01. 2011 року по вулицях Івана Франка, Дачній у с. Нові Петрівці Вишгородського району Київської області. У задоволенні решти позовних вимог відмовлено.

Задовольняючи позовні вимоги суд першої інстанції виходив в того, що оскільки акцію протесту відповідачами та групою підтримки планується провести по вулицях де розташовані житлові будинки, суд вважає, що не дотриманий необхідний баланс між несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів мешканців села і іншого населення і цілями, на досягнення яких були спрямовані оскаржувані дії.

Згідно ч.5 ст. 182 КАСУ суд задовольняє вимоги позивача в інтересах національної безпеки та громадського порядку в разі, якщо визнає, що проведення зборів, мітингів, походів, демонстрацій чи інших зібрань може створити реальну небезпеку заворушень чи злочинів, загрозу здоров'ю населення або правам і свободам інших людей.

За таких обставин суд дійшов висновку, що такі обмеження встановлюються з метою забезпечення правопорядку, запобігання порушень конституційних прав і свобод мешканців с. Нові Петрівці.

Постановою КААС 14.04.2011 року апеляційну скаргу Слісаренко Любові Степанівни та Красулі Лідії Василівни –задоволено частково. Постанову Київського окружного адміністративного суду від 28.01.2011 року –скасовано. В задоволенні адміністративного позову Новопетрівської сільської ради Вишгородського району Київської області –відмовлено

Колегія суддів КААС зазначила, що обставини, на які послався суд першої інстанції не є такими, з якими закон пов’язує можливість задоволення позову про обмеження права на мирні зібрання.

 

У відповідності ст. 39 Конституції України громадяни мають право збиратися мирно, без зброї і проводити збори, мітинги, походи і демонстрації, про проведення яких завчасно сповіщаються органи виконавчої влади чи органи місцевого самоврядування.

 

Обмеження щодо реалізації цього права може встановлюватися судом відповідно до закону і лише в інтересах національної безпеки та громадського порядку –з метою запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров'я населення або захисту прав і свобод інших людей.

 

Особливості провадження у справах за адміністративними позовами суб'єктів владних повноважень про обмеження щодо реалізації права на мирні зібрання передбачені у ст. 182 КАСУ.

 

У відповідності до ч. 1 ст. 182 КАСУ органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування негайно після одержання повідомлення про проведення зборів, мітингів, походів, демонстрацій тощо мають право звернутися до окружного адміністративного суду за своїм місцезнаходженням із позовною заявою про заборону таких заходів чи про інше обмеження права на мирні зібрання (щодо місця чи часу їх проведення тощо).

 

Таким чином, Новопетрівська сільська рада Вишгородського району Київської області є належним суб’єктом звернення до суду з позовом про обмеження мирного зібрання, про проведення якого Слісаренко Л.С. та Красулею Л.В. було повідомлено у заяві від 24.01.2011 року.

 

Згідно ч. 2 ст. 182 КАСУ позовна заява, яка надійшла в день проведення заходів, визначених частиною першою цієї статті, або після цього, залишається без розгляду.

 

З огляду на те, що на час подачі даного позову та розгляду справи в суді першої інстанції, акція протесту відповідачами не проводилася, колегія суддів вважає правильним висновок суду першої інстанції про те, що заявлені позивачем вимоги підлягають розгляду та вирішенню по суті.

 

Відповідно до ч. 5 ст. 182 КАСУ суд задовольняє вимоги позивача в інтересах національної безпеки та громадського порядку в разі, якщо визнає, що проведення зборів, мітингів, походів, демонстрацій чи інших зібрань може створити реальну небезпеку заворушень чи злочинів, загрозу здоров'ю населення або правам і свободам інших людей.

 

Висновок суду першої інстанції про те, що проведенням мирного зібрання буде порушено права, свободи та інтереси інших осіб –мешканців села ґрунтується на тому, що місцем проведення акції є вулиці, на яких розташовані житлові будинки.

 

Разом з тим, саме по собі проведення мирної акції на вулицях з житловими будинками не є свідченням того, що права, свободи та інтереси мешканців села будуть порушені та не може бути підставою для задоволенні позову.

 

В постанові суду від 28.01.2011 року не зазначено, чим обґрунтовується висновок про те, що дії відповідачів під час проведення акції можуть створити реальну загрозу правам і свободам інших людей та в чому така небезпека може проявлятися.

 

Посилання на обставини, які б давали підстави вважати, що під час проведення мирного зібрання Слісаренко Л.С. та Красулею Л.В. будуть вчинятися дії, які порушуватимуть права, свободи та інтереси мешканців села також відсутні в адміністративному позові Новопетрівської сільської ради Вишгородського району Київської області.

 

Під час дослідження матеріалів справи колегія суддів таких обставин також не встановила.

 

Враховуючи наведене колегія суддів КААС дійшла висновку, що судом першої інстанції було порушено норми матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи. В зв’язку з цим колегія  суддів апеляційну скаргу Слісаренко Л.С. та Красулі Л.В. –задовольнила частково, постанову Київського окружного адміністративного суду від 28.01.2011 року –скасувала та прийняла нове рішення про відмову в задоволенні позову.

 

Слід також зазначити, що в межах цієї категорії справ існують протилежні підходи КААС за наслідками перегляду рішень КОАС.

 

Так, предметом дослідження є справи 2а-6170/11/1070 та 2а-2463/12/1070, які стосувалися заборони встановлення пересувних приймалень та наметів.

 

У справі 2а-6170/11/1070 Іванківська селищна рада Київської області звернулася до Київського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до народного депутата України Бондарєва К.А. про заборону розміщення громадської приймальні народного депутата України з 23.12.2011 по 25.12.2011 з 9:00 до 13:00 на вулицях Київській та Поліській в смт. Іванків Київської області та заборону на час проведення новорічних свят протягом грудня 2011 року та січня 2012 року встановлення будь-яких наметів на території центральної площі смт. Іванків.

 

Постановою КОАС від 22.12.2011 року позов було задоволено частково, встановлено обмеження щодо реалізації права на мирні зібрання шляхом заборони народному депутату Бондарєву К.А. встановлювати намети по вулицях Київській та Поліській у смт. Іванків Київської області з 23.12.2011 по 25.12.2011 (з 9:00 год. до 13:00 год.).

 

У справі 2а-2463/12/1070 виконавчий комітет Броварської міської ради Київської області звернувся до Київського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до громадської організації «Громадська позиція «Броварська варта» про встановлення обмеження права на мирні зібрання шляхом  заборони  відповідачу  проводити  з 02.06.2012 об 11 годині 00 хвилин мітингу навпроти центрального входу Броварської міської ради та встановлення пересувних юридичних приймалень –наметів з 26.05.2011 по 30.11.2012 за адресами: біля супермаркету «Перехрестя», біля ринку по вул. Короленка, біля ТЦ «Форум» по вул. Короленка, на майдані Свободи, біля магазину «Калина» по вул. Незалежності, біля парку «Т.Г. Шевченка» по вул. Київській, біля ТЦ «Форум» по вул. Красовського, біля магазину «Фора»                     по вул. Чкалова.

 

Постановою КОАС адміністративний позов задоволено. Обмежено право на мирне зібрання шляхом  заборони громадській організації «Громадська позиція «Броварська варта» проводити  з 02.06.2012 об 11 годині 00 хвилин мітинг навпроти центрального входу Броварської міської ради та встановлювати пересувні юридичні приймальні –намети з 26.05.2011 по 30.11.2012 за адресами: біля супермаркету «Перехрестя», біля ринку по вул. Короленка, біля ТЦ «Форум» по вул. Короленка, на майдані Свободи, біля магазину «Калина» по вул. Незалежності, біля парку «Т.Г. Шевченка» по вул. Київській, біля ТЦ «Форум» по вул. Красовського, біля магазину «Фора» по вул. Чкалова.

 

Переглядаючи вказані справи в апеляційному порядку, КААС висловлені протилежні підходи до розгляду справ в межах даної категорії, які стосуються встановлення наметів.

 

Так, постанова у справі 2а-6170/11/1070 ухвалою КААС від 09.08.2012 року залишено без змін, а апеляційну скаргу народного депутата України Бондарєва Костянтина Анатолійовича залишити без задоволення.

КААС погодився з висновками КОАС про доцільність заборони встановлювати намети по вулицях Київській та Поліській у смт. Іванків Київської області з 23.12.2011 по 25.12.2011 (з 9:00 до 13:00) з метою забезпечення громадського порядку та дотримання вимог технічної безпеки руху пішоходів, оскільки встановлення громадської приймальні у вигляді намету тягне за собою скупчення значної кількості людей.

У справі 2а-2463/12/1070 КААС апеляційну скаргу Громадської організації «Громадська позиція «Броварська варта» задовольнив частково. Постанову Київського окружного адміністративного суду від 24 травня 2012 року –скасував. Адміністративний позов Виконавчого комітету Броварської міської ради Київської області до Громадської організації «Громадська позиція «Броварська варта» про обмеження права на мирне зібрання шляхом заборони Громадській організації «Громадська позиція «Броварська варта» проведення 02.06.2012 року о 11-00 годині мітингу навпроти центрального входу Броварської міської ради Київської області –залишив без розгляду.

В частині адміністративного позову Виконавчого комітету Броварської міської ради Київської області до Громадської організації «Громадська позиція «Броварська варта» про заборону відповідачу встановлення пересувних юридичних приймалень-наметів з 26.05.2012 року по 30.11.2012 року –провадження у справі закрив.

Закриваючи провадження в частині встановлення пересувних юридичних наметів суд апеляційного інстанції виходив з наступного.

Ч. 2 ст.19 Конституції визначено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до ч.1 ст.182 КАСУ органи  виконавчої влади,  органи місцевого самоврядування негайно  після  одержання  повідомлення  про  проведення   зборів, мітингів,  походів,  демонстрацій  тощо  мають право звернутися до окружного адміністративного суду  за  своїм  місцезнаходженням  із позовною  заявою  про заборону таких заходів чи про інше обмеження права на мирні зібрання (щодо місця чи часу їх проведення тощо).

Відповідно до п.п.3 п. «б» ст.38 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» до відання виконавчих органів  сільських,  селищних,  міських рад належать такі власні (самоврядні) повноваження, як вирішення  відповідно  до  закону  питань  про  проведення
зборів,   мітингів,   маніфестацій   і  демонстрацій,  спортивних, видовищних  та  інших  масових  заходів;  здійснення  контролю  за забезпеченням при їх проведенні громадського порядку.

Відповідно до п.3 Указу Виконавчий комітет Ради народних депутатів розглядає заяву (про проведення зборів, мітингу, вуличного походу або демонстрації) і повідомляє уповноваженим (організаторам) про прийняте рішення не пізніш  як за п'ять днів до часу проведення заходу,  зазначеного в заяві. Виконавчий комітет має право при потребі запропонувати тим, хто  звернувся  з  заявою,  інші  час  і  місце проведення заходу. Рішення може бути оскаржено у вищестоящий виконавчий і розпорядчий орган у порядку, встановленому чинним законодавством. Виконавчий комітет Ради   народних   депутатів   забезпечує необхідні умови для проведення зборів,  мітингу,  вуличного походу або демонстрації.

Відповідно до п.6 Указу Виконавчий  комітет  Ради  народних  депутатів   забороняє збори,  мітинг,  вуличний  похід  або  демонстрацію,  якщо мета їх проведення суперечить Конституції  СРСР,  конституціям  союзних  і автономних  республік  або загрожує громадському порядку і безпеці громадян.

З аналізу наведеного вбачається, що виконавчі органи сільських,  селищних,  міських рад не наділені повноваженнями забороняти встановлення пересувних юридичних приймалень –наметів.

Отже, позовні  вимоги про заборону Громадській організації «Громадська позиція «Броварська варта» встановлювати пересувні юридичні приймальні-намети є такими, що подані з перевищенням повноважень Виконавчого комітету Броварської міської ради Київської області, а тому не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства України.

Відповідно до ч.1 ст.157 КАС України суд закриває провадження у справі, зокрема, якщо   справу   не   належить   розглядати    в    порядку адміністративного судочинства.

Отже, у вказаних рішеннях КААС висловив протилежні підходи в частині наявності підстав вважати, що встановлення наметів, приймалень тощо є по своїй суті мирними зібраннями.

У справі 2а-6170/11/1070 КААС розглянув по суті апеляційну скаргу на постанову КОАС і прийняв відповідне рішення, а у справі 2а-2463/12/1070 КААС виходив з того, що позивач взагалі не мав права зверталися до адміністративного суду із позовною заявою про заборону встановлення наметів, так як таку справу не належить розглядати в порядку адміністративного судочинства.

Проведений аналіз судових рішень КОАС вказує на те, що суд в основному вірно застосовує норми матеріального та процесуального права під час прийняття рішень у межах вказаної категорії. 

Водночас, враховуючи незначну кількість справ даної категорії, які надходили на розгляд КОАС і по яким були прийняті рішення у формі постанов (у 2011 році – 15, у І кварталі 2012 року – 12) та те, що у 2011 році було оскаржено всього 6 постанов, а у І кварталі 2012 року – 5, що фактично свідчить, що сторони погоджувалися із рішеннями КОАС, більш детально проаналізувати судову практику в частині порушення або неправильного застосування норм процесуального та матеріального права не вбачається можливим.

В рамках проведеного дослідження, слід відмітити, що Вищим адміністративним судом України прийнято довідку щодо вивчення та узагальнення практики застосування адміністративними судами законодавства під час розгляду та вирішення впродовж 2010 - 2011 років справ стосовно реалізації права на мирні зібрання (збори, мітинги, походи, демонстрації тощо), яку постановою Пленуму Вищого адміністративного суду України № 6 від 21.05.2012 року вирішено довести до відома відома суддів апеляційних та окружних адміністративних судів.

 

  Висновки:

 

Проведеним дослідженням окреслено деякі проблемні питання, які виникають під час розгляду справ  стосовно реалізації права на мирні зібрання (збори, мітинги, походи, демонстрації тощо).

З метою однакового та правильного застосування норм чинного законодавства, якими врегульовано спірні правовідносини, недопущення порушення прав та інтересів як осіб, які звертаються з повідомленням про проведення мітингів, так і осіб, права та інтереси яких можуть бути порушені у зв’язку із проведенням таких заходів, під час прийняття рішень слід керуватися наступним:

  1. Враховуючи відсутність єдиного нормативно-правового акту, який підлягає застосовуванню під час розгляду даної категорії справ та неурегульованість цього питання на законодавчому рівні слід керуватися міжнародними нормами та правилами, судовою практикою Європейського суду з прав людини та міжнародними договорами, згоду на обов’язковість яких надано Верховною Радою України.
  2. Установлений Конституцією та іншими актами законодавства України перелік мирних зібрань не є вичерпним, мирні зібрання можуть знаходити й інші форми вираження. Для ідентифікації зібрання як мирного не є визначальним з'ясування питання про те, чи підпадає воно під зміст того чи іншого наданого в нормативних актах визначення, основними ознаками такого зібрання є мирні мета та характер його проведення.
  3. Саме по собі несвоєчасне повідомлення органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування про проведення мирного зібрання не може бути підставою для задоволення позову про обмеження щодо реалізації такого права. Можливе ускладнення дорожнього руху, можливе скупчення народу у зв'язку з проведенням мирного зібрання не може єдиною бути підставою для його заборони у разі реальної можливості вирішення цього питання.
  4. Обов’язок вирішувати відповідно до закону питання щодо проведення зборів, мітингів, маніфестацій і демонстрацій, спортивних, видовищних та інших масових заходів, у тому числі погоджувати з організаторами масових зібрань дату, час, місце, маршрут, умови, тривалість їх проведення, забезпечувати безперешкодне проведення громадянами мирних заходів, здійснювати контроль за забезпеченням під час їх проведення громадського порядку, охороною прав і свобод людей є безпосереднім обов’язком органів місцевого самоврядування, встановленим чинним законодавством України.

У зв’язку з цим, перевіряти чи виконали названі органи свій обов’язок щодо забезпечення виконання закону та дотримання прав людини, зокрема стосовно вжиття заходів до забезпечення безперешкодного проведення масового заходу, чи лише скористалися своїм правом на звернення до суду з позовом про встановлення обмежень у реалізації права.

  1. Досліджувати характер, мету та зміст запланованих мирних зібрань, поведінку організаторів та учасників акції під час проведення попередніх заходів та інші обставини, що мають значення для вирішення справи.
  2. Єдиною правовою підставою для задоволення позову є визнання (встановлення) судом того факту, що проведення такого заходу може створити реальну небезпеку заворушень чи злочинів, загрозу здоров'ю населення або правам і свободам інших людей. Така небезпека не повинна бути уявною, а ґрунтуватися на конкретних фактах чи даних про наявність реальної загрози інтересам національної безпеки та громадського порядку. Докази на підтвердження існування такої небезпеки зобов’язаний надати позивач.

Враховуючи вищевикладене, пропоную:

  1. Довести дане узагальнення до відома суддів КОАС та обговорити його на зборах суддів.
  2. Під час розгляду даної категорії справ враховувати судову практику КААС та Вищого адміністративного суду України.